分类政策减少了垃圾，焚烧炉依然建设不停，中国的垃圾处置政策应该统一标准和更精细化。

▲南京的一个生活垃圾焚烧发电站。图片来源：Alamy

今年是中国强制垃圾分类的第四年，一系列政策不仅影响着居民的行为，也隐形地冲击了垃圾末端处置行业。在这四年里，中国的生活垃圾焚烧厂数量和处置能力都翻了一番左右。但是，伴随着分类后垃圾的减量，部分焚烧企业开始“吃不饱”。

5月，芜湖生态委托上海青悦，一家关注环境数据的环保组织，对生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据公开平台上的工厂运营数据做了整理。这个平台由生态环境部主导，从2020年1月起，每日公开全国生活垃圾焚烧厂前一日的污染物日均值和运行数据。

结果显示，5月份全国的生活垃圾焚烧发电厂“计划内停运”8499天次，也就是焚烧厂的一个焚烧炉停运一天的情况在这个月内发生了8499次，甚至有部分焚烧炉当月超过一半的时间没有开机。除去设备老化等停运因素，这意味着相当多的垃圾焚烧炉闲置了。

一方面是垃圾焚烧厂的不断增加，处置能力大幅度提升；另一方面是垃圾分类后，焚烧厂无垃圾可烧，垃圾焚烧行业陷入产能过剩的僵局。要满足过剩的焚烧产能，反过来可能会使更多垃圾被焚烧处置，有违垃圾分类的初衷。这种局面背后，是不同部委间相互矛盾的政策。加强地区间和部门间的政策协调，从城市基础设施属性上科学处置垃圾，方能推进垃圾分类政策。

分类后焚烧减量

目前中国只有上海市公布了可回收垃圾的量。在垃圾分类进入“强制时代”后，从上海的数据可以看到可回收物和湿垃圾回收量的增加，这是导致焚烧垃圾减少的一个因素。

上海在2019年7月开始实施具有强制性的生活分类政策后，干垃圾的量不增反降。以2021年为例，上海市共分出湿垃圾和可回收物合计646.1万吨，占生活垃圾产生量的比率超过54%，而这一比例在2018年仅为不及21%。

干垃圾的减少对生活垃圾焚烧厂处置量的影响十分明显。在分类实施前，垃圾“烧不完”。2018年上海市满负荷运转的情况下焚烧处置能力281万吨/年。由于垃圾太多，焚烧厂超负荷运转，当年实际的处置量是386万吨，另有387万吨左右填埋处置。也就是说，焚烧占了干垃圾处置的大约一半。

而分类实施后干垃圾减少，垃圾焚烧厂呈现“吃不饱”状态，即焚烧厂因无垃圾可烧而被迫停运的情况。以上海老港固废综合开发有限公司为例，在今年5月份的垃圾焚烧厂运行数据中，该公司的12个焚烧炉有88天次的停运。2021年，上海市垃圾焚烧处置能力是765万吨/年，实际处置量为665.2万吨。焚烧能力超过了需要被焚烧的量。

今年5月，住房和城乡建设部（住建部）表示，争取在2025年底前基本实现地级及以上城市居民小区垃圾分类全覆盖。如果垃圾分类得到进一步推进，减量带来的垃圾焚烧厂“吃不饱”的情况可能会更加严重。

焚烧厂“产能过剩”

住建部自“十二五”开始对焚烧设定明确考核指标，后又在《”十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》（简称”十四五”规划）中进一步提高目标:“到2025年底，全国城镇生活垃圾焚烧处理能力达到80万吨/日左右，城市生活垃圾焚烧处理能力占比65%左右”。

在考核指标的激励下，生活垃圾焚烧厂出现了爆发式增长，工厂数量从2011年的130座倍增到了今年的927座，焚烧的处置能力在2022年底就超过100万吨/日，提前三年超额完成了“十四五”规划。

除了垃圾分类在源头上减少了焚烧量之外，在工厂的投资建设阶段，生活垃圾收集运输能力的过高估计、焚烧企业抢占市场时的产能布局、地方政府为了招商引资目的虚报数据、地区之间难以共享等等，都可能造成垃圾焚烧的“产能过剩”，即生活垃圾焚烧处置能力超过生活垃圾产生量的情况。

以“产能过剩”指数表示，如果该指数大于100%，则认为该区域可能存在生活垃圾焚烧“产能过剩”的情况。

“产能过剩”指数=年焚烧处置能力 / 年生活垃圾产生量

根据我对有生活垃圾焚烧厂的29个省区市的计算，全国2022年平均“产能过剩”指数为100.99%，12个省区市”产能过剩”指数超过了100%。

考核指标驱动

垃圾分类带来焚烧量减少，焚烧厂大量建设却又闲置，矛盾背后是政策指标的分歧。

在中国，住建部担任负责垃圾收集、运输、处置等环节，生态环境部负责垃圾管理过程中的环境监管。但在垃圾分类和“无废城市”政策同步推进后，“回收利用率”这一关键考核指标的定义上却出现了分歧。

2016年，在住建部等制定的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（“十三五”规划）中，有两个关键考核指标：到2020年，焚烧处理能力占比50%、回收利用率达到35%以上。一年后，住建部主持制定的《生活垃圾分类制度实施方案》，该方案重复了上述目标。

但是，这两份文件都没有清晰定义“回收利用率”。

2019年，生态环境部在《“无废城市”建设指标体系（试行）》中对“回收利用率”做了定义：”指生活垃圾进入焚烧和填埋设施之前，可回收物和易腐垃圾的回收利用量占生活垃圾产生量的百分率。”按照此定义，2015年中国城市生活垃圾的回收利用率仅为15.6%，到2020年底提高到35%几乎不可能。

但到2021年，住建部等印发的“十四五”规划中，“回收利用率”不见了，改用“资源化利用率”作为考核指标，要求2025年生活垃圾资源化利用率达到60%。在同步印发的考核文件中，资源化利用率的计算不仅包括可回收物和易腐垃圾的回收利用，还包括焚烧和填埋。

按照这个定义计算，如果只计算焚烧、不考虑可回收物回收量，2021年的资源化利用率已经高达58.4%，“十四五”规划中确定的60%目标似乎能够轻松提前完成。

执行层面，城市生活垃圾由住建部管辖的地方环卫部门负责，资源化利用率指标体系必然会占主导地位。如果地方政府仅根据资源化利用率的定义，发展焚烧就能实现考核目标，那就有动力兴建更多的焚烧厂，焚烧更多的垃圾。而垃圾分类带来的减量，以及可回收物和易腐垃圾的回收利用很可能被忽视。

焚烧的风险

根据住建部的统计，2021年中国城市和县城共焚烧处置生活垃圾2.1亿吨，城市生活垃圾焚烧处置的比率高达73%，焚烧量和焚烧比例的快速增长虽然在表面上缓解了”垃圾围城”的问题，但经济、健康和环境隐患更为严峻。

生活垃圾焚烧厂的经营严重依赖政府财政补贴。但自2020年起，中国垃圾焚烧行业被政府欠费的情况日渐严重。据2022年8月的一份调查，位于浙江、江苏、安徽、山东、江西等5个省份的11家垃圾焚烧厂被拖欠国家和省级电价补贴以及垃圾处置费共4.78亿元。

随着焚烧量的增长，有关垃圾焚烧健康影响的证据也越来越确凿。以安全防护距离为例，2022年7月刊登的一篇研究根据中国510座生活垃圾焚烧厂的废气排放计算发现，生活垃圾焚烧厂下风向1,000米的危害指数（Hazard Index）和致癌风险（Cancer Risk）均高于安全值，最小约1,500米的防护距离才能将污染物维持在可接受的风险水平，该距离是当前防护距离（300米）的5倍。中国的生活垃圾焚烧厂的数量已经高达927座，单厂处置能力也在不断增加，健康影响的面积和人群规模比例会不断扩大。

▲贵州的一个在建生活垃圾焚烧发电站，摄于2019年。图片来源：Alamy

环境上，垃圾焚烧行业更是一个典型的欠债单位。

2021年焚烧2.1亿吨生活垃圾约排放630万吨危险废物飞灰，以极低的成本进入垃圾填埋场。从气候变化角度，中国垃圾焚烧发电因为被标签为“绿色”、“低碳”技术，产生的温室气体并没有被纳入监管。但根据生态环境部的数据，2022年中国垃圾焚烧发电排放二氧化碳当量高达10065万吨。芜湖生态估算发现，垃圾焚烧发电的碳排放强度高达1,798千克二氧化碳当量/兆瓦时，远高于中国电网平均的约600千克二氧化碳当量/兆瓦时。

谨慎新建，共建共享

面对区域垃圾焚烧的“产能过剩”，通过谨慎新建、共建共享，以及加强农村地区垃圾分类收运、开展有条件的协同处置都是可能的解决之道。

而按照“十四五”规划对焚烧的推动，中国垃圾焚烧行业“产能过剩”的局面可能会进一步加剧。如果考核指标设定为包含焚烧，那么垃圾可以简单地一烧了之，就无法实现垃圾分类政策推动的减量、资源化等初衷。

中国的生活垃圾焚烧厂多是社会资本投资建设的，讲求经济回报。在分类后垃圾减量、补贴不到位、健康和环境等因素影响下，是否要继续大干快上，是否还有利可图都未可知。最重要的是，垃圾焚烧行业发展背后的政策指引，不能脱离了城市基础设施的属性，即首先要遵循“固体废物污染环境防治坚持减量化、资源化和无害化的原则”。